NDLR : ARTICLE DU 18 Mars 2020
Trump et la continuité de gouvernement (Vidéo RadioQuebec)
Même si le président Trump affirme que son test de dépistage du coronavirus est négatif, la pandémie de COVID-19 fait craindre que d’énormes pans de l’exécutif, voire du Congrès et de la Cour suprême, soient également mis hors service, ce qui obligerait à mettre en œuvre des plans de “continuité du gouvernement” prévoyant notamment l’évacuation de Washington et la “délégation” de la direction à des fonctionnaires de second rang dans des lieux éloignés et mis en quarantaine.
Mais le Coronavirus est aussi un nouveau territoire, où l’armée elle-même est vulnérable et les scénarios de catastrophe envisagés – y compris la possibilité d’une violence domestique généralisée en raison des pénuries alimentaires – forcent les planificateurs à se pencher sur ce que l’on appelle les “circonstances extraordinaires”.
Il existe déjà des plans d’urgence ultrasecrets pour ce que l’armée est censée faire si tous les successeurs au pouvoir dans l’ordre de la Constitution sont incapables. Des ordres de réserve ont été émis il y a plus de trois semaines pour préparer ces plans, non seulement pour protéger Washington mais aussi pour se préparer à l’éventualité d’une forme de loi martiale.
Selon de nouveaux documents et des entretiens avec des experts militaires, les différents plans – dont les noms de code sont Octagon, Freejack et Zodiac – sont les lois souterraines qui doivent assurer la continuité du gouvernement. Ils sont si secrets que, selon ces plans extraordinaires, la “dévolution” pourrait contourner les dispositions constitutionnelles normales pour la succession du gouvernement, et les commandants militaires pourraient être placés en situation de contrôle dans toute l’Amérique.
“Nous sommes en territoire inconnu”, déclare un officier supérieur, le paradigme de la planification d’urgence de l’après-11 septembre ayant été entièrement jeté par la fenêtre. L’officier plaisante, avec le genre d’humour morbide caractéristique de cette catastrophe qui se déroule lentement, en disant que l’Amérique a intérêt à apprendre qui est le général Terrence J. O’Shaughnessy.
Il est le “commandant des combattants” pour les Etats-Unis et serait en théorie en charge si Washington était éviscéré. C’est-à-dire, jusqu’à ce qu’un nouveau chef civil puisse être installé.
“Nous évoluons sur un territoire où nous n’avons encore jamais été”.
Que se passe-t-il, a demandé la semaine dernière l’expert du gouvernement Norman Ornstein, si tant de membres du Congrès sont atteints du coronavirus que le corps législatif ne peut pas se réunir ou ne peut pas réunir le quorum ? Après le 11 septembre, Ornstein et d’autres, alarmés par le peu de préparation de Washington à de telles possibilités, ont créé une commission bipartite de continuité du gouvernement pour examiner précisément ces possibilités et d’autres encore.
Selon Ornstein, il s’agit d’un effort futile qui dure depuis deux décennies, le Congrès n’étant pas intéressé ou incapable d’adopter de nouvelles lois ou de créer des procédures de travail qui permettraient des opérations d’urgence et à distance. Le reste du gouvernement fédéral n’est pas non plus préparé à intervenir si une pandémie devait frapper les personnes mêmes qui sont appelées à prendre la tête des opérations en cas d’urgence. C’est pourquoi, pour la première fois, outre la planification au lendemain d’une guerre nucléaire, des procédures extraordinaires sont envisagées.
Dans le passé, presque toutes les éventualités imaginées dans le cadre de la préparation aux situations d’urgence ont supposé une aide civile et militaire venant de l’extérieur. Un officier militaire impliqué dans la planification de la continuité appelle cela une mentalité de “cavalerie” : l’assistance militaire est demandée ou ordonnée après que l’autorité civile locale a été épuisée.
“Il se peut qu’il n’y ait pas d’extérieur”, dit l’officier, en demandant qu’on ne la nomme pas parce qu’elle parle de sujets sensibles.
En reconnaissance de la vulnérabilité égale des forces militaires, le Pentagone a instauré des restrictions sans précédent sur les voyages hors de la base. Mercredi dernier, il a restreint la plupart des voyages à l’étranger pendant 60 jours, puis vendredi, il a publié des directives nationales supplémentaires qui maintiennent essentiellement tout le personnel en uniforme sur les bases militaires ou à proximité. Il y a des exceptions, y compris les voyages qui sont “essentiels à la mission”, selon le Pentagone.
Le terme “essentiel à la mission” s’applique à plus d’une douzaine de missions secrètes différentes, dont la plupart relèvent de trois plans d’urgence plus importants :
- CONPLAN 3400, ou le plan militaire de “défense de la patrie”, si l’Amérique elle-même est un champ de bataille.
- CONPLAN 3500, “soutien à la défense des autorités civiles”, où l’armée apporte son aide en cas d’urgence, sauf en cas d’attaque armée contre la nation.
- CONPLAN 3600, “opérations militaires dans la région de la capitale nationale et maintien du gouvernement”, dans le cadre duquel les plans les plus secrets pour soutenir la continuité sont imbriqués.
Tous ces plans sont sous la responsabilité du Commandement du Nord des États-Unis (ou NORTHCOM), l’autorité militaire de défense du territoire créée après le 11 septembre. Le général O’Shaughnessy de l’armée de l’air est le commandant du NORTHCOM, basé à Colorado Springs.
Le 1er février, le secrétaire à la défense Mark T. Esper a signé des ordres commandant au NORTHCOM d’exécuter les plans de lutte contre la pandémie à l’échelle nationale. En secret, il a signé des ordres d’alerte (le WARNORD comme on l’appelle) alertant le NORTHCOM et une série d’unités de la côte est de “se préparer à se déployer” pour soutenir d’éventuelles missions extraordinaires.
Il existe sept plans secrets – dont certains sont très compartimentés – pour se préparer à ces missions extraordinaires. Trois sont liés au transport, juste pour déplacer et soutenir la Maison Blanche et le gouvernement fédéral pendant qu’il évacue et opère à partir de sites alternatifs. Le premier s’appelle le plan de sauvetage et d’évacuation des occupants du palais présidentiel (ou RESEM), chargé de protéger le président Trump, le vice-président Mike Pence et leurs familles – qu’il s’agisse de les déplacer sur ordre des services secrets ou, en cas de catastrophe, de les sortir des décombres de la Maison Blanche.
Le second est appelé le Plan d’évacuation d’urgence conjoint (ou JEEP), et il organise le transport du secrétaire à la défense et d’autres responsables de la sécurité nationale afin qu’ils puissent quitter la région de Washington. Le plan Atlas est un troisième plan, qui consiste à déplacer les dirigeants non militaires – la direction du Congrès, la Cour suprême et d’autres personnalités importantes – vers leurs sites de relocalisation d’urgence. Dans le cadre du plan Atlas, un bunker encore secret serait activé et bouclé, les opérations gouvernementales se déplaçant vers le Maryland.
Les trois contingences les plus compartimentées – Octagon, Freejack et Zodiac – font appel à diverses unités militaires à Washington DC, en Caroline du Nord et dans l’est du Maryland pour défendre les opérations gouvernementales en cas de panne totale. Le septième plan – dont le nom de code est Granite Shadow – établit les règles du jeu pour les missions nationales extraordinaires qui impliquent des armes de destruction massive. (J’ai révélé l’existence de ce plan en 2005, et de la “force de mission nationale” qui lui est associée – une force qui est en alerte à tout moment, même en temps de paix, pour répondre à une attaque ou une menace terroriste avec l’arme nucléaire).
La plupart de ces plans ont été activés discrètement lors des inaugurations présidentielles et des discours sur l’état de l’Union, le caractère central du scénario des armes de destruction massive vu dans l’exercice annuel Capital Shield à Washington. L’exercice de l’année dernière posait l’hypothèse d’une attaque à l’ADM sur une station de métro. Selon des sources militaires, seules les destructions massives causées par un engin nucléaire – ou les énormes pertes en vies humaines qui pourraient être causées par un agent biologique – présentent une pression catastrophique suffisamment importante pour justifier le passage à des actions extra-constitutionnelles et à des plans de circonstances extraordinaires.
“Les ADM sont un scénario tellement important”, m’a dit un ancien commandant du NORTHCOM, “non pas parce qu’elles représentent le plus grand risque, mais parce qu’elles exercent la pression la plus forte sur le système”.
Selon un autre officier supérieur à la retraite, qui m’a parlé de Granite Shadow et qui travaille maintenant comme entrepreneur de défense, la force de mission nationale part en mission avec des “autorités spéciales” pré-déléguées par le président et le procureur général. Ces autorités spéciales sont nécessaires car, en vertu des règlements et de la loi, les forces militaires fédérales ne peuvent supplanter l’autorité civile ou s’engager dans l’application de la loi que dans les conditions les plus strictes.
Quand l'”autorité d’urgence” de l’armée peut-elle être nécessaire ? Traditionnellement, on y pense après le déclenchement d’un engin nucléaire dans une ville américaine. Mais aujourd’hui, les planificateurs envisagent une réponse militaire à la violence urbaine, alors que les gens cherchent à se protéger et se battent pour de la nourriture. Et, selon un officier supérieur, dans l’éventualité d’une évacuation complète de Washington.
Selon les règlements du département de la défense, les commandants militaires sont autorisés à agir seuls – dans des circonstances extraordinaires – lorsque “les autorités locales dûment constituées ne sont pas en mesure de contrôler la situation”. Ces conditions comprennent “des troubles civils inattendus et de grande ampleur” impliquant “des pertes importantes en vies humaines ou la destruction gratuite de biens”. L’état-major interarmées a codifié ces règles en octobre 2018, rappelant aux commandants qu’ils pouvaient décider, de leur propre chef, de “s’engager temporairement” dans le contrôle militaire dans des circonstances “où une autorisation préalable du Président est impossible” ou lorsque les autorités locales “ne sont pas en mesure de contrôler la situation”. Une nouvelle directive du Pentagone, datant de l’ère Trump, appelle cela des “situations extrêmes”. Dans tous les cas, même lorsqu’un commandant militaire déclare la loi martiale, les directives disent que le régime civil doit être rétabli le plus rapidement possible.
“Dans les scénarios où une ville ou une région est dévastée, c’est un processus assez simple”, m’a dit le planificateur militaire. “Mais avec le coronavirus, dont l’effet est national, nous évoluons sur un territoire où nous n’avons encore jamais été auparavant.”
Une période de décentralisation prolongée
La continuité du gouvernement et la protection de la présidence ont commencé dans l’administration Eisenhower avec la possibilité que Washington soit anéanti lors d’une attaque atomique. La nécessité de prévoir qu’un décideur nucléaire puisse survivre même à une attaque directe a conduit à la construction de bunkers et à un labyrinthe de procédures secrètes et d’exceptions, dont beaucoup sont encore suivies à ce jour. Le Congrès a également été replié – du moins la direction du Congrès – pour s’assurer qu’il y aurait toujours un successeur constitutionnel. Et puis la Cour suprême a été ajoutée.
Avant le 11 septembre, les programmes de continuité et d’urgence ont été étendus au-delà de la préparation à la guerre nucléaire, en particulier lorsque les ouragans ont commencé à avoir des effets aussi dévastateurs sur la société urbaine moderne. Et en raison de l’avènement des pandémies, à commencer par la grippe aviaire, les organismes civils responsables de la sécurité nationale, comme le ministère de la santé et des services sociaux, qui est l’organisme responsable de la lutte contre les coronavirus, ont également été intégrés à la protection de la continuité.
Malgré des plans bien rodés et des tests constants pendant 30 ans, les attaques du 11 septembre 2001 ont mis à rude épreuve tous les aspects de la continuité des mouvements et des communications. De nombreuses procédures écrites sur papier ont été soit ignorées, soit jetées par la fenêtre. En conséquence, la continuité a connu une seconde venue, des milliards ont été dépensés par le nouveau ministère de l’intérieur et les autres agences de sécurité nationale pour s’assurer que les dirigeants de Washington puissent communiquer et se déplacer, un tout nouveau système établi pour être prêt si une attaque terroriste survenait sans avertissement. Les bunkers, dont beaucoup ont été fermés à la fin de la guerre froide, ont été rouverts et agrandis. Compte tenu de la panique de l’époque et de l’héritage atomique, le scénario de planification le plus extraordinaire prévoyait un attentat terroriste impliquant un dispositif de dispersion nucléaire ou radiologique improvisé dans une grande ville américaine.
Le scénario d’attaque terroriste a dominé jusqu’en 2006, lorsque la réaction désastreuse du gouvernement à l’ouragan Katrina à la Nouvelle-Orléans a amené le gouvernement fédéral à adopter officiellement un système “tous risques”. Les organismes civils, les 50 États et les collectivités locales – en particulier les grandes villes – ont tous commencé à synchroniser la préparation aux situations d’urgence avec des protocoles communs. L’U.S. Northern Command a été créé pour exploiter l’assistance militaire en cas de catastrophe nationale, il s’agit de trois plans d’urgence globaux le produit de 15 années d’essais et d’erreurs.
Les gouvernements à tous les niveaux disposent maintenant de vastes programmes de “continuité” pour répondre aux catastrophes naturelles ou causées par l’homme, un cadre de réponse national qui n’a cessé de se développer et de s’implanter. C’est le monde public de l’intervention d’urgence, allant des efforts de sauvetage pour protéger et restaurer les infrastructures essentielles, aux exercices qui pratiquent l’évacuation des principaux responsables. Il s’agit d’un partenariat créé entre les agences gouvernementales fédérales et les États, soigneusement construit pour préserver l’État de droit.
En juillet 2016, Barack Obama a signé la directive présidentielle classée 40 sur la “politique de continuité nationale”, établissant les “fonctions essentielles” que les agences gouvernementales ont été chargées de protéger et de conserver. Au plus haut niveau se trouvaient les Fonctions Essentielles Nationales, celles qui postulent “le fonctionnement continu” du gouvernement en vertu de la Constitution. Afin de préserver la règle constitutionnelle, les agences ont reçu l’ordre de disposer non seulement d’une ligne de succession, mais aussi d’une ligne de “dévolution”, une chaîne de duplication d’individus cachés en dehors de Washington, disponible en cas d’urgence catastrophique. La directive fédérale de continuité 1, publiée quelques jours avant que Donald Trump ne devienne président, stipule que la “dévolution” doit établir “des procédures pour transférer l’autorité et les responsabilités statutaires” à ce personnel secondaire désigné pour maintenir les fonctions essentielles.
“La dévolution peut être temporaire, ou peut durer pendant une période prolongée”, précise la directive. Et elle stipule également que le personnel de la déconcentration doit être situé “dans un endroit géographiquement dispersé et non affecté par l’incident”. Sauf que dans le cas des coronavirus, il ne peut y avoir de tel emplacement. Cela place les plans pour l’extraordinaire dans un territoire complètement inexploré, les planificateurs ne considérant pas seulement comment la dévolution ou la loi martiale pourrait fonctionner dans une catastrophe nationale, mais aussi comment ceux qui sont désignés pour mettre en œuvre ces mêmes plans doivent être séquestrés et préparés, même s’ils sont tout aussi vulnérables.
NORTHCOM souligne dans presque tout ce qu’elle produit pour la consommation publique qu’elle n’opère qu’en “soutien” des autorités civiles, en réponse aux demandes d’assistance de l’État ou avec le consentement des autorités locales. Légalement, dit le commandement, l’utilisation des forces militaires fédérales dans l’application de la loi ne peut avoir lieu que si ces forces sont utilisées pour réprimer “l’insurrection, la violence domestique, la combinaison illégale ou la conspiration”. Un deuxième critère doit également être rempli, à savoir que de telles perturbations “entravent l’exécution des lois de cet État, et des États-Unis au sein de l’État”, c’est-à-dire que le public est privé de ses protections légales et constitutionnelles. Les autorités civiles locales doivent être “incapables, échouent ou refusent” de protéger la population civile pour que des forces militaires soient appelées, comme le précisent les directives du Pentagone.
Depuis l’ouragan Katrina en 2006, aucune urgence n’a amené un État à demander une aide militaire fédérale dans le cadre de ces procédures. Selon l’officier supérieur chargé de la planification, cela s’explique en partie par le fait que les forces de police locales sont elles-mêmes devenues plus compétentes, en acquérant des équipements et des formations de niveau militaire. Et une partie de la raison est que les gouverneurs ont travaillé ensemble pour renforcer la Garde nationale, qui peut faire respecter le droit national lorsqu’elle est rassemblée sous le contrôle de l’État.
Mais pour donner une idée de la sensibilité de l’emploi des forces militaires sur le sol américain, lorsque la Garde nationale de New York est arrivée à New Rochelle la semaine dernière, même si elle opérait sous le contrôle du gouverneur, le maire Noam Bramson a tout de même découvert qu’il était nécessaire de garantir au public que personne en uniforme militaire n’aurait de “fonction de police”.
Les autorités locales américaines s’inquiètent déjà de l’insuffisance des équipements, notamment des respirateurs, pour faire face à un éventuel afflux de patients atteints de coronavirus, le nombre de lits d’hôpitaux étant inférieur au nombre potentiel de patients qui pourraient en avoir besoin. Et des bagarres ont déjà éclaté dans les magasins où les produits sont en pénurie. Le pire est que la pénurie et la violence se répandent, que l’armée fédérale, isolée et maintenue en bonne santé derrière sa propre barricade, est appelée à prendre le relais.
Des ordres ont déjà été donnés pour que le secrétaire à la défense Esper et son adjoint, David Norquist, restent physiquement séparés, afin d’éviter qu’ils ne soient tous deux mis hors d’état de nuire. D’autres agences de sécurité nationale suivent l’exemple, et les spécialistes de la continuité de la Maison Blanche préparent l’évacuation si le virus devait se propager dans le palais de l’exécutif.
Les plans stipulent que le gouvernement continue d’assurer les fonctions essentielles en toutes circonstances, même si c’est avec la deuxième chaîne de commandement ou sous un commandement militaire temporaire. L’une des “fonctions nationales essentielles”, selon la directive fédérale de continuité 1, est que le gouvernement “assure un leadership visible pour la nation et le monde … La question est de savoir si une élite sans visage pourrait un jour apporter cette confiance, en préservant le commandement du gouvernement mais en ajoutant aussi à la panique du public. Cela pourrait aussi être un virus.
